PPP公共实训基地融资管理的新途径

《职教论坛 》2009 年 11 月 （下 ）实习实训 SHIXI SHIXUN重视和突出实训教学环节既是职业教育人才培养目标的要求 ，也是职业教育区别于基础教育与普通高等教育的主要特征 。高职实训基地是对学生进行实践教学和专业岗位技能培训与鉴定的重要阵地 ，其基本设施建设及管理运营水平直接影响教学质量与教学水平 。 2005 年起 ，上海市教委首开先例 ，对公共实训基地进行专项拨款 ，为区域高职院校提供共享的公共实训平台 。公共实训基地在取得成绩的同时 ，也暴露了自身项目开发运作中的一些问题 ，所以仅靠政府力量显然是不够 ，需要融入各方力量共同解决 。一 、公共实训基地在融资及运作过程中的问题（一 ）成本巨大 ，财政捉襟见肘一方面 ， 要建设具有职业特色的高职公共实训基地 ，满足学生实训与工作的良好衔接 ，就要以行业和企业科技发展的先进水平为标准 ， 以学院发展的规划目标 、 所设专业的教学和科研开发的实际需求为依据 ，实训基地建设需要大量的资金投入 。另一方面 ，作为基地所在的学校毕竟财力有限 ，而高职公共实训基地的公营事业性质决定了其只能低收费或免收费 ， 这势必要求政府担当建设及运作经费的主要承担者 ，无形之中政府背上沉重的财政负担 。（二 ）监管不力 ，风险只增不减公共实训基地作为政府垄断的开发项目 ，缺乏招投标环节 ，集开发项目与实施监管为一体 ，在其项目整个确立及施工建设过程中 ， 缺乏合理规划 ，基地建设往往流为贪大求高的政绩工程 ，从而增加投资风险 。 同时 ，对于后期管理和维护的权责等相关条目并没有明确订立 ，而实际的使用情况缺乏必要的科学统计 ，既降低的实训基地使用效率 ，又增加了运营风险 。（三 ）开放不足 ，共享纸上谈兵实训基地的设立之初的目的 ，就是希望集中优势资源 ， 使拥有相关专业职业学校将实践训练的课堂搬到这些实训基地 ，“做中学 ” 更好地培养学生的职业能力 ，实现教学资源的区域共享 。 但实际情况却不令人满意 。 一方面 ，作为提供实训的学校 ，没有实际利益却要额外支出人力财力进行日常维护和实训指导 ，因而 “不愿开放 ”。 另一方面 ，需要培训的学校或是行业组织则因时间 、组织经费 、培训项目缺乏吸引力或其他原因而 “无法共享 ”。 实训基地逐渐变成当地教育局和学校 “政绩摆设品 ”。 最后 ，为了评估 ，实训基地还难免虚报培训情况 。 这些严重违背了公共实训基地的初衷 ，造成了资源的极大浪费 。（四 ）软件匮乏 ，创新成无源之水如果说实训基地的硬件是一个人的躯体的话 ，那么软件就是其灵魂 ，是实训基地发挥创新价值的动力源泉 。 实训基地重要软件就是师资队伍 ，高职中的教师多是理论强 ，缺乏实践业务经验 ，面对着先进的设备 ，难以联系实际用途与场景设计出新颖的实训项目 ，因而实训基地先进的设备只能限制为重复演练的工具 。 而企业中的大量丰富经验人员 ，由于引进手续繁琐 ，致使缺乏 “双师 ”成为实训基地发展的软肋 ，创新化的实训项目更是无从而谈 。PPP:公共实训基地融资管理的新途径□杨 萍 徐国庆摘 要 ：政府兴建的高职公共实训基地作为准公共产品 ，其在融资及管理方面存在着经费短缺 、风险过大 、共享不足 、创新不力及社会力量参与积极性差等问题 。 PPP 模式作为公共产品提供的新路径 ，能很好地解决实训基地建设中的种种问题 ，进而保证实训基地有效运转 。关键词 ：PPP；公共产品 ；公共实训基地 ；共享课题项目 ：本文为全国教育科学规划教育部青年课题 “职业教育项目课程的教学实施研究 ”（课题批准号 ：EJA090417）成果之一 。作者简介 ：杨萍 （1984－），女 ，天津人 ，华东师范大学职业教育与成人教育研究所硕士生 ，研究方向为职业教育课程与教学论 ；徐国庆 (1971-)，男 ，江西高安人 ，华东师范大学职业教育与成人教育研究所副教授 ，博士 ，研究方向为职业教育课程与教学 。中图分类号 ：G710 文献标识码 ：A 文章编号 ：1001－7518（2009）33－0042－0442《职教论坛 》2009 年 11 月 （下 ）SHIXI SHIXUN 实习实训（五 ）权责不明 ，合作举步维艰2005 年教育部和财政部就联合印发了 ， 关于《中央财政支持的职业教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准 》的通知 ，以此鼓励企事业团体及个人参与到实训基地的开发建设中来 。 但是行业组织和个人积极性不高 ， 即使参与 ， 也是象征性的融资 ，常常是杯水车薪 。 还有的合作企业 ，将实训基地作为自己的 “附属生产车间 ”，参与实训的学生则沦为廉价劳动力 ，并未真正实现优势互补的合作关系 。总的来说 ， 作为公共产品高职公共实训基地 ，在政府供给下呈现一些低效的特点 ，所以笔者认为有必要引入新的理念模式 ，寻找公共实训基地建设新的出路 。二 、PPP 的内涵及特点20 世纪 70 年代以来 ，一些经济发展市场化程度较高的欧美国家兴起了公共服务民营化 (Privati-zation)的浪潮 ，通过大规模地运用私营部门的力量来满足公众需求 。 1992 年 ，英国保守派财政大臣罗曼 ·莱蒙特首开先河 ，创立 PPP 的典型模式 ——私人部门融资创制 PFI(Private Finance Initiative)。其他国家以此为契机加快本国改革力度 ，PPP 获得了广泛借鉴和应用 。（一 ）PPP 的内涵PPP(Public-Private-Partnership)中文译为公共部门与私人部门之间的伙伴关系 、公私合伙企业模式 、公私合作制度 。 它是一种以各参与方的 “双赢 ”或 “多赢 ”为合作理念的现代公共产品和服务供给方式 ，是一种涉及基础设施的制度安排形式 。美国民营化大师萨瓦斯[1]在 《民营化与公私部门的伙伴关系 》将其广义界定为 ：公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排 ， 如合同承包 、特许经营等 。 并且 ，他认为 ，以部门与私人部门合作管理的模式来为公众提供公共物品或服务 ，从而达到比任何一方单独行动都更为有利的结果 。对于 PPP 理解从基础设施的融资方式 ， 逐渐演变为公共产品的供给及服务的制度安排模式 。其本质上是充分发挥政府 （公共 ）部门和私人部门各自的禀赋优势 ，相互合作的制度安排 。[2]在这种制度的安排下 ，产业运营由私人部门主导 ，不仅发挥了自己筹措和管理方面的优势 ，而且由于明确产权结构中内在激励性而具有更敏感的市场边际效应能力 ，从而提高了基础设施的经营效率 。公共部门根据社会对公共产品的需求 ，提出建设项目 ，通过招投标确立私人部门合作伙伴 ，私人部门负责项目的设计 、建设 、运营和维修 。以契约作为约束 ，私人部门提供公共服务的生产 ，公共部门(或政府 )向私人部门付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报 。[3]（二 ）特点1.风险共担 ，收益共享PPP 模式下政府公共部门通过与私营企业建立伙伴关系提供公共产品或服务 。在联合投资中政府既保留最终管理者的身份同时又是运营公司的股东 ，公共和私人股东对投资共同负有责任双方共担风险和共享收益 。[4]2.公共产品双主体供给PPP 模式表面形式上是政府立项目 ，私人企业投标 ，达成协议 ，承担项目建设开发的一次交易过程 ，但实际上 PPP 中的公共部门 “不是购买一项资产 ， 而是按规定的条款和条件购买一整套服务 ”[2]。注定公私双方的长期合作 ，也确立了公共产品的双方共同供给的格局 。3.政企分开 ，各尽其职公共部门和私有部门因其性质不同 ，决定了其需要维护各自不同的利益 。也决定其各自不同的工作定位 。 政府部门根据社会公众的需要 ，从社会效益角度出发 ，站在中性的立场上处理公共部门与私人部门之间的关系 ， 是项目的发起人和管理者 ，同时又是标准的制定者和服务产品的接受者 ；私人部门拥有资本 、技术和管理等生产要素 ，是生产和服务供给的专家 。 通过 PPP 机制 ，发挥各自优势 ，实现 “1+1>2”的收益 。4.代理运行机制PPP 模式实行全面代理制 。 PPP 中的企业通常自身并不具备开发能力 ，在项目开发过程中 ，广泛运用各种代理关系 ，且这种代理关系在投标书和合同中即加以明确 。5.效率与公平结合在这种制度的安排下 ，政府部门因其拥有制订规则的权利 ，可严格规定供应市场准入 ，并监管企业为社会提供不间断物美价廉的产品和服务 。在达到满意的情况下 ，在按质付款 ，从而有效遏制了其追求私有利益最大化 ，而损害公平的不利影响 。 从这一意义上则是兼顾了公平和效益的互补性关系 ，是对政府与私人部门或对立或从属的传统关系的革命 ，是制度的创新 。可以说 ，公私合作机制中 ，包括了清晰的市场准入机制 ，合理的激烈约束机制 、公平的风险分担机制及有效的政府监管机制 。[4]由此可见提倡合作伙伴的关系 ， 能有效针对公共财政单方承担的不43《职教论坛 》2009 年 11 月 （下 ）实习实训 SHIXI SHIXUN足 ，积极地结合双方优势 ，从而提高公共产品的供给率 。 以公共实训基地为例 ，理应发动企业和社会团体的优势 ，规避教委单方教育投入的风险 ，使其更加高效的运作 。三 、PPP 对于实训基地建设问题的解决从经济学角度讲 ，高职公共实训基地作为准公共产品 ，承载着为国家培养高技能性人才的重要使命 ，消费上具有非排他性和外溢性特点 。 因此公共财政一直在此领域肩负提供者和买单者双重重任 。以政府为全权执行者产生的高投入 、低效率弊端显现出来 。特别是随着市场经济的深入 ，“社会资源的主要配置者是市场 ，而不是政府 ”这一点愈发引起社会共识 。所以当企业及社会团体可以有效率地生产公共产品时 ，政府就应当转变管理职能 ，发挥私人部门的活力 。 PPP 作为一种新型的公私合作伙伴关系 ，提倡在联合投入资源 、共担责任 、共担风险 、共享利益的基础上 ，共同实现为消费者提供更好的设施与服务的承诺 ，从而为实训基地融资和运营中的诸多问题提供了新的解决办法 。（一 ）PPP 促成多元融资 ，减轻财政负担 ，提高了投资效率在 PPP 模式下 ， 公共部门和私营部门共同参与公共实训基地项目 ， 特别是私营部门参与融资 ，可以增加项目的资本金数量 ， 节省公共部门投资 ，减少财政上的压力 ，使政府能够将有限的财力放在基础教育等纯公共产品 ，或是补贴学生等更为关键的领域上 。 其次 ，企业等私人经济的追求效益的目标决定了以这种方式创建公共实训基地的效率大大高于单独由政府投资的效率 。（二 ）PPP 制下公共部门专注监督 ，转移风险政府拥有和运营的项目所承担的风险成本相当大 ，之前在实训基地项目上 ，公共部门既负责建设 ，又负责监督 ，难免自我放松 ，无疑加剧低效带来的风险 。PPP 模式下 ，作为项目购买方 ，公共部门 （政府 ）专司监管 ，采取合约的形式 ，将实训基地建设管理中一些风险转移给能以较低成本进行管理的私营部门 。一方面 ，减少政府负债风险 ，另一方面 ，减少运营过程中因使用率低 、维修费用过高等造成的运营风险 。形成在合作过程中 ，由双方来共同承担责任的风险 ，而不是由任何一方单独承担 。对于项目的顺利运作和公共利益的实现十分有利 。[5]（三 ）PPP 模式通过利益博弈 ，提高实训基地的使用 ，实现实训基地的真正共享实训基地主要面向的高职师生 ，真正享用该设施及服务是项目建设的立足点 。 PPP 模式中涉及三方利益 ，政府 ，学校及私营部门 ，各参与方最根本的出发点仍然是自身利益 。 学校可以通过打分的形式 ，将私营部门的实训情况反馈政府 ，而提供服务方的私营部门 ，在运营的过程中 ，在保证履行合约 ，为高职教育提供服务的前提下 ，可以对使用过程灵活设计规划 。所以公私合营就是在这种政府公共部门与私营企业博弈中得以完成 ，并发挥作用 。（四 ）PPP 模式中公私双方优势互补 ，增强创造力公共部门存在一个很大的问题 ，受到财政预算硬约束的制约 ，且与行政相连 ，效率比较低 。作为私营部门 ，它的优点是资金相对充裕 、管理水平较高 ，同时在竞争的情况下还具有创新机制 。但是私营部门面临的风险较大 。 PPP 不仅是一种项目融资模式 ，更是一种项目管理模式 ，它利用私人或私营企业资金 、人员 、技术和管理优势 ，相互取长补短 ，增强了实训基地的综合实力 。 同时 ，PPP 可以提供私营部门效率第一的准则上 ，更好地激发实训基地运营团队在制度 、管理 、技术或理念等方面的创新 ，比政府单方提供实训服务更有效率 。（五 ）PPP 模式用合约强化私有部门利益 ，增强其合作有效性虽然政府一直鼓励私营部门加入公共实训基地的建设中 ，但是原有的激励政策 “名誉唱的响 ，实利给的少 ”，缺乏吸引力 。 而且即使企业参与进来 ，也多延续是命令式的合作关系 ， 地位并不平等 。PPP 模式则认为公私部门应具有公共的利益并达成共识 。 PPP 模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图 ”。而政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿 ，如实行税收优惠 、贷款担保 ，并通过合约给予企业经营使用权 ， 企业在经营过程中 ，可接受外来培训 ，作为运营收入 ，还可以作为自己的研发实验室使用等等 。 这些实实在在的利益 ，能吸引更多的投资者参与其中 ，增强其合作有效性 。四 、引进 PPP 制的实施建议PPP 制其他国家已经有了广泛的运用 ，在我国主要还是应用于如轨道交通 、污水处理等硬性基础设施建设 ，结合公共实训基地建设的实际 ，笔者认为有必要引入公私合作伙伴关系 ，实现实训基地为高职教育教学服务 ， 为国家培养人才发挥的作用 ，针对此笔者提出三点实施建议 ：（一 ）切实转换政府职能在 PPP 模式中 ，要求政府无需亲历亲为 ，不需直接参与到实训基地建设中 ，而是以一种提供规则和制度身份加以调控管理 。 放权于社会力量办学 ，如公民个人 ，行业协会 ，非营利部门和广大企业部44《职教论坛 》2009 年 11 月 （下 ）五 、运用新的专业人才培养方案取得的成效自水利水电建筑工程专业新一轮的专业人才培养方案实施以来 ，取得的主要成绩如下 ：（一 ）提高了教学质量 ，促进了学生就业该专业连续三年就业率持续上升 ，2006 年 ，毕业学生 770 人 ，一次就业率为 90.52%；2007 年 ，毕业学生 652 人 ，一次就业率为 92.64%；2008 年 ，毕业学生 777 人 ，一次就业率为 95.11%。（二 ）增强了校企合作能力校企合作先后完成了 “浆砌石重力坝特殊问题专题研究 ”等 2 项科研项目 ，完成 “禹州电厂流道模型试验研究 ”等 5 项生产技术服务项目 ；参与完成了 “渠道维护工 ”、“河道修防工 ” 国家职业标准修订 ，主编了水利行业施工员职业培训教材 ，参与了水利行业建造师考试命题 ；为河南省和水利行业开展职业技能培训和技能鉴定 10000 余人次 。（三 ）带动了全国水利水电建筑工程专业的教学改革先后接待 21 所兄弟院校来访 ， 共同研讨专业教学改革 ；选派多名教师到三峡职业技术学院等高职学院进行对口支援 ；向华北水利水电学院职业技术学院介绍专业评估经验 ；该专业建设的共享型专业教学资源库为全国水利类职业院校提供了优质教学资源 。在专业建设方案实施过程中 ，人才培养模式内涵不断深化发展 ，水利水电建筑工程专业新一轮的专业人才培养方案于 2008 年 10 月 ，通过了全国水利职教集团专家组的鉴定 。六 、结语高等职业教育要坚持为市场经济和社会发展需要服务的方向 ，根据生产 、建设 、管理和服务第一线职业岗位群的需要 ，确定人才培养目标 ，不断地完善人才培养模式 ， 建立科学的人才培养模式 ，努力做到 “多向参与 、优势互补 、互惠互利 、共同发展 ”，为社会主义现代化建设培养高素质技能型人才 。参考文献 ：[1]教育部 .关于加强高职高专教育人才培养工作意见 [Z].教高 [2000]2 号 .[2]教高司函 .关于委托有关单位开展高职高专教育专题研究的通知 [Z].［2004］283 号 .[3]教育部 .关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见[Z].教高 [2006]16 号 .[4]教育部 ，财政部 .关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见 [Z].教高 [2006]14 号 .责任编辑 王国光门 ，最大限度调动社会各方面的积极性 ，实现政府 、社会 、市场的良性互动 。（二 ）建立完整的互评机制 ，实现基地的开放共享由于实训资源主要为院校间的人 、财 、物等资源的相互交流 ，而这种交流如果没有必要的规章制度进行约束和规范 ，则很有可能造成人才恶性流动和国有资产流失 ，沦为部门或个人创收的平台 。[6]因而建议采取政府采取派发学校培训券的形式 ，使学校学生参与实践 ，同时对提供实训的私人机构进行评分 ，作为政府买单的依据 。 同时企业对到此实训的学生验收效果 ，并与教育部门联合进行能力资格进行认定 ，以此作为学校评优的依据 。 一旦学校或企业任何一方违约 ， 即没参加实训或经营不善 ，则都会受到相应处罚 。 同时 ，学校和企业在与政府的合约中也享有相应的权利 。任何学校凭券都可以培训 ，实现基地的开放性共享性 。（三 ）完善相关法律法规 ，维护参与者的利益PPP 模式实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的 ，中央和地方政府均应尽快制定相应的法律规范 ，以约束彼此的行为 。 对于私有部门的资格应严格审查 ， 同时是进行共公开招标 ，同时政府也要站在公正的立场 ，本着公共部门与私人部门平等竞争 、相互合作的主旨 ，维护所有参与实训基地的参与方的利益 。参考文献 ：[1][美 ]萨瓦斯 .民营化与公私部门伙伴关系 [M].北京 :中国人民人学出版社 ，2002:21.[2][英 ]Darrin Grimsey&[澳 ]Mervyn K.Lewis.公私合作伙伴关系 ：基础设施供给和项目融资的全球革命 [M].济邦公司译 .中国人民大学出版社 ，2008:3，5.[3]唐祥来 .PPP 模式与教育投触资体制改革 [J].比较教育研究 ，2005(2).[4]杭怀年 ,王建平 .PPP 模式公私博弈框架和合作机制构建[J].建筑经济 ，2008(9).[5]杨晓萌 .PPP 模式 ——新兴的公共产品供给方式 [J].大连海事大学学 (社会科学版 )，2008（6）.[6]王兵 ,聂毅 ,匡红海 .实训基地优质资源共享刍议 [J].职业 ，2009(2).责任编辑 王国光（上接第 41 页 ）SHIXI SHIXUN 实习实训45